W ostatnich latach zasada „Do No Significant Harm” (DNSH) stała się jednym z kluczowych wymogów w projektach finansowanych ze środków Unii Europejskiej. W praktyce jednak to pojęcie bywa interpretowane w sposób nadmiernie rozszerzający jego pierwotne znaczenie. Część inwestorów oraz instytucji wdrażających utożsamia spełnienie DNSH z koniecznością osiągania dodatkowych efektów środowiskowych wykraczających poza standardowe wymogi prawa. Takie podejście prowadzi niejednokrotnie do nieuzasadnionego wzrostu kosztów inwestycji oraz komplikacji formalnych. Zgodność z zasadą DNSH powinna być wykazywana w oparciu o analizę ryzyka i zastosowanych środków minimalizujących, bez automatycznego utożsamiania jej z koniecznością osiągania istotnego wkładu środowiskowego.

W dyskusjach wokół Krajowego Planu Odbudowy i finansowania unijnego coraz częściej można usłyszeć zdanie: ”Skoro projekt spełnia DNSH, to powinien wnosić istotny wkład w jeden z celów środowiskowych”. Brzmi rozsądnie. W końcu oba pojęcia pochodzą z tej samej regulacji unijnej, oba odnoszą się do sześciu celów środowiskowych, oba funkcjonują w języku „zielonej transformacji”. Problem polega na tym, że to przekonanie, choć intuicyjne, nie znajduje oparcia w konstrukcji prawa Unii Europejskiej.

Źródłem nieporozumienia jest fakt, że definicja „znaczącej szkody” została sformułowana w art. 17 Rozporządzenia (UE) 2020/852, czyli w tym samym akcie prawnym, który ustanawia mechanizm uznawania działalności za „zrównoważoną środowiskowo”. Jednocześnie Rozporządzenie (UE) 2021/241 (RRF), regulujące Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności, odwołuje się właśnie do art. 17 Taksonomii UE, nakazując, aby żadna reforma ani inwestycja finansowana z tego instrumentu nie powodowała znaczącej szkody środowisku. W tym miejscu część interpretatorów dokonuje skrótu myślowego: skoro RRF korzysta z Taksonomii UE to musi stosować jej pełny tekst, a skoro pełny tekst obejmuje „istotny wkład”, to brak takiego wkładu oznacza brak zgodności z DNSH.

Taka interpretacja jest jednak sprzeczna zarówno z literalnym brzmieniem przepisów, jak i z ich funkcją systemową, a nadinterpretacja relacji między tymi pojęciami prowadzi do nakładania na inwestorów obowiązków, które nie znajdują podstawy prawnej.

Rozporządzenie (UE) 2020/852 tworzy system kwalifikacji działalności gospodarczej. Jego celem jest identyfikacja tych rodzajów działalności, które w sposób mierzalny przyczyniają się do realizacji celów środowiskowych. Aby działalność została uznana za zrównoważoną środowiskowo, musi spełnić cztery warunki łącznie: wnieść istotny wkład do co najmniej jednego celu, nie wyrządzać znaczącej szkody żadnemu z pozostałych, spełniać minimalne gwarancje oraz odpowiadać technicznym kryteriom kwalifikacji. Jest to konstrukcja pozytywna i ambicjonalna.

Natomiast RRF nie ma charakteru klasyfikacyjnego. Jest instrumentem finansowym służącym odbudowie gospodarek państw członkowskich po kryzysie pandemicznym. Oczywiście odbudowa ma odbywać się w sposób zrównoważony, ale ustawodawca nie postawił warunku, aby każda reforma czy inwestycja była działalnością zrównoważoną środowiskowo w rozumieniu taksonomii. Postawił inny warunek: nie wolno wyrządzać znaczącej szkody.

To nie jest subtelna różnica redakcyjna. To różnica konstruktywna. W Taksonomii UE „istotny wkład” i „brak znaczącej szkody” są elementami jednego, łącznego warunku kwalifikacyjnego. W RRF ten ostatni funkcjonuje samodzielnie jako minimalny próg dopuszczalności finansowania.

Można to ująć prosto: Taksonomia UE nagradza działania transformacyjne. RRF eliminuje działania szkodliwe. Między nagradzaniem a eliminowanie istnieje przestrzeń, w której mieści się ogromna liczba działań neutralnych środowiskowo. I to właśnie te działania (reformy administracyjne, cyfryzacja usług publicznych, modernizacja instytucji, inwestycje społeczne) wypełniają znaczną część Krajowego Planu Odbudowy. Gdyby RRF wymagał istotnego wkładu w każdym przypadku, oznaczałoby to, że każda reforma – np. cyfryzacja sądów czy zmiana systemu edukacji – musiałaby wykazywać pozytywny efekt klimatyczny. To absurd interpretacyjny.

Zasada DNSH (Do No Significant Harm – “nie czyń poważnych szkód”) to reguła prawa UE, zgodnie z którą dana działalność gospodarcza, projekt lub inwestycja nie może wyrządzać istotnej szkody żadnemu z celów środowiskowych.

Czy budowa nowego budynku mieszkalnego automatycznie wnosi istotny wkład do łagodzenia zmian klimatu? Nie musi, może po prostu spełniać obowiązujące normy energetyczne, bez efektu wykraczającego poza standard. Czy taka inwestycja może być zgodna z zasadą DNSH w rozumieniu RRF? Tak, o ile nie powoduje znaczącej szkody środowisku w rozumieniu art.17 Rozporządzenia (UE) 2020/852. Przyjęcie, że każda inwestycja musi wykazać „istotny wkład”, oznaczałoby przekształcenie RRF w fundusz wyłącznie projektów taksonomicznych, czego prawodawca nie przewidział.

Równie istotna jest wykładnia systemowa. Taksonomia UE została zaprojektowana jako narzędzie dla rynków finansowych, ma kierować kapitał w stronę działalności transformacyjnych i przeciwdziałać zjawisku greenwashingu. RRF jest instrumentem polityki publicznej, którego celem jest zwiększanie odporności gospodarek. Oba akty prawne współistnieją w ramach Europejskiego Zielonego Ładu, ale pełnią odmienne funkcje. Utożsamienie zasady DNSH z wymogiem istotnego wkładu zaciera tę funkcjonalną granicę.

Warto przy tym zauważyć, że RRF odsyła wyłącznie do art. 17 Taksonomii UE, definicji znaczącej szkody. Nie odsyła do art. 3, który ustanawia cztery warunki zrównoważonej działalności. Wykładnia językowa jest więc jednoznaczna. Samo odwołanie do jednego przepisu nie oznacza automatycznie, że obowiązują wszystkie zasady z całego aktu prawnego.

Z perspektywy zasady skuteczności prawa EU, znanej jako effet utile, utożsamianie tych dwóch standardów prowadziłoby do osłabienia struktury normatywnej Taksonomii UE. Gdyby każdy podmiot zobowiązany do przestrzegania zasady DNSH musiał jednoznacznie wykazywać istotny wkład, art. 3 taksonomii stałby się w znacznej części zbędny. Tymczasem ustawodawca unijny wyraźnie rozróżnił minimalny standard nieszkodliwości od pozytywnego standardu transformacyjnego.

Nie jest to więc kwestia samego nazewnictwa ani teoretyczna różnica bez praktycznego znaczenia. W praktyce kontrolnej i audytowej różnica ta ma znaczenie zasadnicze. Rozszerzająca interpretacja zasady DNSH może prowadzić do kwestionowania projektów, które są zgodne z literalnym brzmieniem rozporządzenia, lecz nie spełniających dodatkowych, nieprzewidzianych prawem oczekiwań ambicjonalnych. W konsekwencji może to prowadzić do podważenia zgodności z prawem oraz osłabienia zasady pewności prawa.

Ostatecznie rozróżnienie jest proste, choć rzeczywiście wymaga pewnej dyscypliny interpretacyjnej i odejścia od skrótu myślowego, że „skoro oba pojęcia są w jednym rozporządzeniu, to znaczą to samo”. Spełnienie zasady DNSH oznacza wyłącznie tyle, i aż tyle, że dane działanie nie powoduje znaczącej szkody w rozumieniu art. 17 Rozporządzenia (UE) 2020/852. Jest to kryterium o charakterze negatywnym: sprawdzamy, czy inwestycja nie prowadzi do istotnego pogorszenia stanu środowiska w którymkolwiek z sześciu celów środowiskowych. Analiza koncentruje się na unikaniu szkody, a nie na generowaniu dodatkowego efektu środowiskowego.

Wniesienie istotnego wkładu to natomiast zupełnie inna kategoria. Oznacza, że działalność aktywnie przyczynia się do realizacji jednego z celów środowiskowych, w sposób mierzalny i zgodny z technicznymi kryteriami kwalifikacji. To już nie jest próg bezpieczeństwa, lecz standard ambicjonalny. Ustawodawca unijny wymaga tu wykazania realnego, pozytywnego wpływu, a nie tylko braku negatywnego oddziaływania.

Pierwsze, brak znaczącej szkody, stanowi minimalny warunek finansowania w ramach RRF. Drugie, istotny wkład, jest warunkiem uznania działalności za zrównoważoną środowiskowo w sensie taksonomicznym. To dwa różne poziomy oceny, służące odmiennym celom regulacyjnym.

Dlatego możliwa i całkowicie zgodna z prawem jest sytuacja, w której projekt spełnia zasadę DNSH, lecz nie wnosi istotnego wkładu. Taka inwestycja nie szkodzi środowisku, ale też nie jest działalnością transformacyjną w rozumieniu taksonomii. Odwrotna relacja już nie działa: nie można wnosić istotnego wkładu, nie spełniając jednocześnie wymogu zasady DNSH. Każda działalność zgodna z Taksonomią UE musi bowiem spełniać warunek braku znaczącej szkody. Jest to zatem relacja zawierania, a nie tożsamości, jeden standard mieści się w drugim, lecz go nie zastępuje.

Przykłady nieprawidłowych interpretacji:

– utożsamienie spełnienia zasady DNSH z obowiązkiem wniesienia istotnego wkładu środowiskowego (Substantial Contribution), podczas gdy DNSH jest wyłącznie kryterium braku znaczącej szkody,

– przenoszenie pełnej logiki Taksonomii UE do instrumentów finansowych UE, takich jak RRF, mimo że odwołują się one jedynie do definicji szkody z art. 17 Rozporządzenia (UE) 2020/852,

– ocena projektu wyłącznie przez pryzmat jednego celu środowiskowego, np. łagodzenie zmian klimatu, i traktowanie zgodności z nim jako wystarczającej dla zasady DNSH,

– zakładanie, że każdy projekt finansowany ze środków UE musi spełniać pełne kryteria Taksonomii UE, w tym techniczne kryteria kwalifikacji dla działalności taksonomicznych,

– automatyczne wymaganie efektu środowiskowego wykraczającego poza obowiązujące przepisy krajowe, np. ponadstandardowych parametrów energetycznych budynku,

– traktowanie zasady DNSH jako narzędzia oceny „ambicji środowiskowej” projektu, zamiast mechanizmu eliminowania działań powodujących znaczną szkodę,

– zakładanie, że brak istotnego wkładu środowiskowego (Substantial Contribution), oznacza automatycznie brak zgodności z zasadą DNSH, mimo że są to dwa różne poziomy oceny regulacyjnej.

Zasada DNSH jest więc jednym z elementów systemu taksonomicznego, ale nie wyczerpuje jego konstrukcji. Brak istotnego wkładu wyklucza działalność zrównoważoną środowiskowo, lecz nie oznacza automatycznie naruszenia zasady DNSH.

Zasada DNSH nie jest narzędziem do oceniania ambicji środowiskowych projektów, lecz mechanizmem ochronnym, który ma eliminować działania szkodliwe. Jej celem nie jest premiowanie najbardziej „zrównoważonych” inwestycji, ale zapewnienie, że środki publiczne nie wspierają przedsięwzięć pogarszających stan środowiska.

Prawidłowa interpretacja zasady DNSH wymaga dyscypliny regulacyjnej i odejścia od uproszczeń, które prowadzą do nieuzasadnionego rozszerzenia obowiązków inwestorów. Utożsamianie braku szkody z obowiązkiem wykazywania istotnego wkładu nie znajduje oparcia w przepisach i w praktyce generuje dodatkowe koszty, ryzyka audytowe oraz niepewność prawną. Dla uczestników rynku kluczowe jest więc nie „podnoszenie poprzeczki” ponad wymagania ustawodawcy, lecz rzetelna analiza ryzyk środowiskowych, właściwa dokumentacja środków minimalizujących oraz konsekwentne stosowanie art. 17 Taksonomii UE. To właśnie takie podejście zapewnia zgodność z prawem, stabilność finansowania i przewidywalność procesu inwestycyjnego. W warunkach rosnącej presji regulacyjnej i kontrolnej umiejętność właściwego rozróżniania między minimalnym standardem nieszkodliwości a standardem transformacyjnym staje się jednym z kluczowych elementów profesjonalnego zarządzania projektami finansowymi ze środków unijnych.

Wykaz przepisów powiązanych z zasadą DNSH:
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/852 z dnia 18 czerwca 2020r.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021r.

Autorzy:
Dominika Nowakowska, Krzysztof Muszyński, STRABAG.

Opracowanie: STRABAG